新刑诉法框架下的减刑、假释检察监督

   2013年11月12日十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在这个涉及改革重大问题的纲领性文件中专门要求：“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”。深化与完善减刑、假释监督的重要性和紧迫性不言而喻。本文通过分析《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等法律规定修改实施一年来了检察院开展减刑、假释检察监督的情况，探讨新刑诉法框架下减刑、假释同步监督的重点和难点，进而提出强化检察监督的思考和建议。

　　一、2013年J检察院开展减刑、假释同步监督的情况

   2013年是《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》修改后实施的第一年，地方司法机关也陆续出台指导意见强化对减刑、假释的规范。J检察院全年共受理所管辖监狱提请建议减刑、假释案件1006件（减刑510件、假释496件），经同步监督后提出减刑、假释不当意见40件（减刑25件、假释15件），提出纠正意见数占受理案件总数的3．98％。主要特点如下：

   （一）从审查的减刑、假释案件类型来看，重点审查⑴的监督效果优于一般审查

   2013年J检察院受理的1006件减刑、假释案件中，列入一般审查的案件为922件，重点审查的案件为84件，重点审查率为8.34％。 在922件一般审查案件中，检察机关提出减刑、假释不当意见27件，纠正率为2.9％；在84件重点审查案件中，提出减刑、假释不当意见13件，纠正率为15.5％，重点案件的监督效率是一般案件的5倍。

   （二）从提出纠正意见的理由来看，40件减刑、假释建议不当的案件主要集中为五类

   1．原判犯罪后果较重、社会影响较大的——共计15件，占全部纠正意见的37．5％。例如罪犯陈某某提请假释案，陈某某奸淫年仅七岁的亲生女儿，社会影响恶劣，且未得到被害人及其监护人的原谅，不宜假释。

   2．有履行能力而未积极履行财产刑、民事责任的一共计15件，占全部纠正意见的37.5％。例如罪犯单某某提请假释案，单某某因犯合同诈骗罪被判处有期徒刑十年六个月，经审查发现单某某虽已缴纳罚金，但其违法所得22.3万元，尚余15.9万元未追缴，结合其狱内消费情况，认定其属有履行能力而不履行。

   3．服刑期间表现不佳的（如多次违纪、严重违纪）——共计7件，占全部案件的17.5％。例如罪犯姜某提请减刑案，姜某在改造期间曾三次违纪，悔改表现不佳，不符合减刑条件。

   4．社区矫正措施落实存在疑问的——共计4件，占全部案件的10％。例如罪犯孙某某提请假释案，证明孙某某能落实社区矫正措施的多份书证中的实际居住地不一致，罪犯假释后的社会接纳情况不明。

   5．经评估再犯危险性较大不，符合假释或减余刑条件一共计3件，占全部案件的7.5％。例如罪犯孙某某报减余刑案，孙某某曾有多次违法犯罪劣迹，又系毒品犯罪，报减余刑后再次犯罪的风险较大。

　　其他不符合减刑、假释条件的原因还包括：提请减刑间隔期不符合法定条件、提请减刑幅度不符合法定条件、假释考验期过长等等。此外，40件不符合减刑、假释条件的案件中有15件具有复合型原因，占37．5％。

   （三）从发现减刑、假释建议不当的方法来看，书面审查、日常检察与实际调查缺一不可、各有作为

　　书面审查仍是发现提请减刑、假释不当最主要、最便捷的工作方法。40件纠正意见中，有21件是检察人员通过直接审查案卷材料发现减刑、假释建议不当的，占全部案件的52.5％。

　　有13件是检察人员根据日常检察中掌握的罪犯服刑期间表现、家庭经济情况等，认为不符合减刑、假释条件，占全部案件的32.5％，说明书面审查与日常检察相结合的重要性。

　　另有6件是在审查书面材料中发现疑问，经自行调查加以证实，进而提出纠正意见的。调查取证虽非办理减刑、假释案件的必经程序，但是通过调查、核实，有助于全面客观提出检察意见，纠正理由更具有说服力，易于被执行机关接受。

   （四）从提出纠正意见的阶段来看，绝大部分在提请阶段，其他四个阶段有较大监督空间

　　检察机关开展减刑、假释同步监督依次分为五个步骤：考察阶段、提请阶段、审理阶段、裁决阶段、执行阶段。在全年提出的40件纠正意见中，有38件发生在提请阶段，仅有2件是在法院审理阶段提出，其他三个阶段空白。

　　呈现上述比例的主要原因是：在考察阶段，监区会就存在争议的减刑、假释案件事先征求检察人员意见，一些不符合条件的案件因此未进入提请阶段（应该说，这部分案件也属于检察监督的成效，但较难准确统计）：经过提请程序审查后，执行机关往往能采纳检察机关意见，对检察机关提出纠正意见的案件不再呈报法院裁决，因而法院的裁决结果与检察意见高度一致，故极少能对裁决结果提出纠正意见；而执行阶段提出检察监督意见同样较少，这与缺乏监督意识未全面掌握交付执行情况有关。可见，在考察阶段、审理阶段、裁决阶段、执行阶段深化检察监督大有可为。

　　二、减刑、假释案件检察监督的重点

　　梳理新刑诉法框架内的相关法律、司法解释和地方司法机关指导意见，并结合J院的监督实践，减刑、假释同步监督应围绕重点案件和重点内容两条主线。

   （一）重点案件

    1．检察机关规定的重点案件

　　根据最高人民检察院《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》要求，对职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪等九类罪犯重点监督。上海市检察院根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等上位法的修改，于2013年7月制定《减刑、假释、暂予监外执行检察工作规定入明确对特定岗位、多次减刑等七类罪犯进行重点审查，严格审查程序。通过组成三人以上审查小组，进行集体讨论、开展实地调查，报分管检察长审批甚至经院检察委员会讨论决定等形式，对重点案件严格管控。从2013年J院的监督数据来看，经前述程序后，重点案件中纠正减刑、假释不当的比率为15．5％，是一般审查案件纠正率的五倍，证明重点罪犯确属检察监督“富矿区”，也体现了重点审查程序的实际效果。但需要指出，最高人民检察院2007年3月2日通过的《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》中的部分内容（如将在看守所留所服刑的罪犯列为重点罪犯等内容）应根据刑法修正案、刑诉法的修改而更新。

   2．最高法规定的重点案件

　　最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》明确：“对罪犯有重大立功表现提请减刑的；提请减刑的起始时间、间隔时间或者减刑幅度不符合一般规定的；社会上有重大影响或社会关注度高的；公示期间收到投诉意见的；人民检察院有异议的；人民法院认为有开庭审理必要的等六类案件应当开庭审理”。这六类案件，无疑也应是检察监督的重点。检察人员通过出席庭审既对审前监督工作中了解的案件情况充分发表意见，同时对庭审活动全面监督，促进法院掌握真实的罪犯服刑表现情况、更准确地对执行机关的呈报意见进行裁判。例如罪犯王某某提请减刑案，王某某原系正处级干部，因职务犯罪被判处有期徒刑十二年。在庭审过程中，检察人员展示罪犯悔改表现的全面情况，并着重提请合议庭注意原判罪行的危害性、社会影响、减刑间隔期限等可能影响减刑的因素，进而针对减刑幅度当庭提出纠正意见，获法院认同，体现出检察机关以法律监督者身份参与减刑、假释案件庭审发挥的积极作用。

   3．中央政法委明确的重点案件

　　中央政法委2014年2月12日印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，专门对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、黑社会性质组织犯罪等三类罪犯的减刑、假释和暂予监外执行从实体条件、程序要求、责任追究机制等多方面提出了从严把握的具体要求。据报道，广东省高院已于2014年2月24日叫停全省各中院正在审理的“三类罪犯”减刑、假释案件共135件⑵。可以预见，各地司法机关都将加大对“三类罪犯”等减刑、假释案件的监督力度，杜绝“有权人”、“有钱人”被判刑后减刑快、假释比例高、实际服刑时间偏短等不公平、不公正现象。

   （二）重点内容

　　检察监督应当重点审查三方面内容：一是提请减刑、假释的程序是否符合规定；二是提请减刑、假释的罪犯是否符合法定条件；三是提请减刑、假释的材料是否真实齐全。

   1．程序要件的审查，是不可或缺的一环

　　针对程序问题提出纠正意见的实例较少，但程序合法是公平公正的前提，因此《人民检察院刑事诉讼规则》修改亦特别增加了程序审查要求⑶。实践中，要着重核实是否向罪犯公示、是否经监管民警集体讨论、是否经主管领导审批、是否向法院呈送全部材料等关键环节。例如胡某提请假释案，在公示期间同监区罪犯向审理法院举报胡某有违纪行为，经检察机关调查胡某确有狱内赌博行为，故及时建议执行机关撤回对胡某的假释建议。本案虽不是针对程序要件提出问题，但充分体现了程序规范的重要性。

   2．实体条件的审查，是检察监督的重中之重

  “确有悔改表现”，是减刑、假释的前提条件，检察人员要围绕以下四个方面审查：认罪悔罪；认真遵守法律法规及监规，接受教育改造；积极参加思想、文化、职业技术教育；积极参加劳动，努力完成劳动任务。

　　根据最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》中新增的内容，罪犯是否积极执行财产刑和履行附带民事赔偿义务，是考察其认罪悔罪表现的重要依据⑷。从实践情况看，2013年J院全部纠正意见中的37．5％均与罪犯未积极履行财产刑、民事责任有关。并且，执行机关较重视罚金刑是否缴纳，而对违法所得是否追缴退赔、民事责任是否履行甚少关注。

　　另一项审查效果较明显的是，结合原判决从严控制原判犯罪后果较重的案件。例如，危害公共安全、严重暴力犯罪、涉众型经济犯罪被判处十年以上有期徒刑的罪犯、多次判刑的罪犯。

　　除了犯罪的具体情节、原判刑罚情况外，还要结合罪犯在刑罚执行中的一贯表现、年龄身体情况、性格特征等因素分析罪犯重新犯罪的危险性。例如对涉毒犯罪、惯犯等经评估再犯危险性高的罪犯，需要从严控制其假释或减余刑。

　　对假释罪犯，还需要特别考察其假释后的社会接纳情况。一些案件材料中反映所在社区、派出所、司法所、司法局等部门意见不一致或意见含糊的情况，显然不能认为已经具备假释条件。

　　综上，对实体条件的审查，需要重点考察以下五方面内容：一是服刑期间有无违纪行为：二是有无数额较大财产刑、民事责任未履行；三是原判犯罪后果；四是再犯危险性；五是是否具备社区矫正条件。

   3．材料真实齐全的审查，是发现问题的有效途径

　　减刑、假释材料属案件证据，需符合证据的合法性、真实性、关联性要求，故检察人员要从证据来源是否合法、证据与待证事实的关联程度、证明力强弱等方面综合审查判断。例如，罪犯梁某某提请减刑一案，梁某某的罚金60万元仅缴纳1万元，焦点在于罪犯梁某某有无履行财产刑的能力。执行机关提交村委会的证明用于证实梁家庭困难无力履行，但其狱内消费的书证却显示梁某某的经济状况高于平均水平，且检察人员在日常检察中了解到梁家不在农村，由村委会出具证明令人费解。后经深入调查发现，梁某某的户籍地和居住地均在城市，出具证明的系梁某某父母所在的村委会，该村委会的上级机关在接到检察公函后表示其无资格出具相关证明，原证明显然不具有效力。

　　三、减刑、假释案件检察监督的难点和建议

   （一）减刑、假释案件检察监督的难点

   1．考察环节监督受制于执行机关缺乏主动接受监督意识

　　在一些监管民警意识中，仍然存在减刑、假释由刑罚执行机关单独行使行政权的思想，认为减刑、假释执行机关说了算，尤其是对于罪犯计分考核情况、认罪悔罪改造情况、罪犯奖惩情况的动态变化，未能及时主动接受检察机关监督。对计分考核有重大影响的罪犯考评等级⑸的评定、劳动岗位任免等重要情况，未纳入检察机关同步监督的范围。

   2．提请环节监督受制于司法解释规定的审查期限过短

 《监狱提请减刑假释工作程序规定》等相关规范中对检察机关介入减刑、假释程序的时间界定为监狱向法院提请减刑、假释的同时⑹，这大大限制了检察机关同步监督的效果，也与实践做法不一致（监狱通常在评审委员会后将案卷材料报送给检察室，对检察机关提出纠正意见的案件一般不再提交监狱长办公会审议）。

　　根据《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察机关对刑罚执行机关提请的减刑、假释案件在十日内审查完毕并提出意见。在实践中，一旦发现案卷材料中证据真实性、合法性存在疑问，十天的审查期限显然难以核实。有的检察人员从谦抑原则出发作出同意执行机关报请建议的决定，有的检察人员则以证据有疑为由要求执行机关撤回建议，做法欠缺规范性和说服力。

   3．审理环节监督受制于开庭审理成本高、开庭比例低

   2013年J院审查的1006件减刑、假释案件绝大部分由法院书面审理，其中仅23件案件经法院开庭审理，开庭审理率为2.3％。但经开庭审理提出纠正意见的比例为4.35％，高于提请程序3.98％的纠正率。无疑，开庭审理减刑、假释案件程序更加公开、透明，裁定结果更能令人信服。但由于减刑、假释案件由中级以上人民法院审理，一个审判组织所管辖监管场所的数量较多、彼此分散并且路途遥远，若要求所有减刑、假释罪犯提押至法院审理或由法庭巡回各监狱开庭审理，都将大大加重工作负担和增加押犯风险，开庭审理成本太高，目前的实际情况下要大幅度提高开庭审理比例尚有难度。

   4．裁决、执行环节监督受制于自身监督意识不强

　　由于刑罚执行机关往往对检察机关提出纠正意见的案件，不再提交法庭审理，因此法院裁决结果与检察机关意见基本保持一致，客观上造成检察人员对裁决环节的监督意识不强。

　　而执行阶段存在的问题是，未将减刑、假释裁定的及时宣告和办理相关手续纳入同步监督的范围，未将减刑后罪犯处遇的落实纳入同步监督的范围⑺。检察人员怠于深入了解交付执行情况，尤其是假释罪犯与社区矫正的衔接尚需完善。

   （二）强化减刑、假释检察监督的建议

    1．日常检察中突出减刑、假释同步监督内容

　　建立减刑、假释情况预报、提示机制。派驻检察机构可与刑罚执行机关定期对接近减刑、假释条件的罪犯进行分析，对预报减刑、假释罪犯提前考察，注意搜集罪犯是否积极履行了罚金刑、民事赔偿责任、是否获得被害人谅解、社会危险性是否降低、再犯的可能性等重点内容，作出预期评估。

　　加强对记分考评、奖惩罪犯、岗位变动等关键点的检察。关注记分考评奖罚罪犯细节，动态跟踪罪犯考评分的变动情况，重点审查月奖分的理由和证据材料，密切关注罪犯考评等级的升降变化情况，并加强对罪犯遴选高记分岗位的监督。

   2．案件审查中严格审查减刑、假释证据

　　赋予检察机关更充裕的审查时间。检察机关对执行机关提请的减刑、假释案件具有调查权无可争议，既要充分保障检察机关调查权和要求其他机关、个人协助调查权，也要保障充裕的时间进行审查和调查。建议司法解释和部门规章进行修改，明确监狱向检察室报送案卷材料的时间为评审委员会评审和公示后、监狱长办公会评议前，并突破十天的审查期限，以实现对疑难复杂减刑、假释案件的全面审查，便于出具更准确、客观的检察意见。

　　严格规范减刑、假释证据要求。明确执行机关的证明责任，规范取证主体、证据来源，对于实践中执行机关通过罪犯家属提供的贫困证明、罪犯假释调查评估报告，严格予以排除。对于确因时间、人力等限制，执行机关无法直接取证的，需要委托其他机构协助调查、出具证明的，要确保相关单位具备相应能力和资质。

   3．提高开庭审理减刑、假释案件的数量和质量

　　呼吁加大对减刑、假释开庭审理的物质支持。基于目前减刑、假释案件管辖法院与监狱路途遥远、分散的现状，将罪犯提押至法院审理或由法庭巡回各监狱开庭审理都难以大面积展开。较为理想的方式是，在监狱和法院之间建立声音、视频图像传输通道，实现远程视频庭审。

　　检察机关主动建议开庭审理。在审查减刑、假释案件时，对于尽管不属于最高法司法解释规定应当开庭的六种类型案件，若认为通过开庭审理更利于全面听取各方意见、更准确对执行机关的呈报意见进行裁判的，检察机关可主动建议开庭审理，逐步提高开庭审理的比例。

　　加强对庭审活动的监督，提高出庭履职质量。对于仅通过案卷材料质证难以充分展现罪犯是否符合相关条件的，要通过证人出庭等方式开展法庭调查，目前监管民警、同监区罪犯出庭作证的情况较为多见，但其他知情人和机构代表出庭较少。例如对于建议假释罪犯，可申请让社区矫正机构代表出庭作证，突出对假释后是否具备社区矫正条件这一要素的监督。

   4．提升裁决、执行环节的监督意识和监督能力

　　严格按照《人民检察院刑事诉讼规则》第652条及时进行审查。审查内容比修改前增加了“对罪犯减刑的减刑幅度、起始时间、间隔时间和减刑后又假释的间隔时间、罪犯被减刑后实际执行的刑期或者假释考验期是否符合有关规定”。审查内容似与提请环节、审理环节有所重复，但在裁决阶段仍不可偏废。

　　把减刑、假释裁定的执行监督列为同步监督的内容。重点之一是将减刑后的罪犯处遇的落实纳入同步监督的范围：重点之二是对假释裁定是否及时予以宣告和办理相关手续、被裁定假释的罪犯是否及时交付矫正机构的情况跟踪监督，实现对假释监督的全程化。

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